Règlement CE 261/04 et Covid-19 : le besoin d’une réforme

Par l’adoption en février 2004 du règlement 261/04, le Parlement européen et le Conseil avaient utilement établi des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol.

Par la fixation de règles d’indemnisation particulièrement exigeantes et dépassant souvent le montant des billets (jusqu’à 600 euros en cas de retard sur un vol long-courrier imputable à la compagnie aérienne [1]), l’Union s’était montrée avant-gardiste dans la protection des droits des passagers, alors que les Conventions de Varsovie [2] et de Montréal [3] se montraient souvent silencieuses pour ce qui est des petits désagréments de voyage, et en tout état de cause généralement incompréhensibles pour les consommateurs.

Les apports de la réglementation 261/04

Le règlement 261/04 a indéniablement joué un rôle essentiel dans la protection des passagers, notamment contre les modifications unilatérales de planning proposées par les compagnies aériennes : dès lors qu’aucune circonstance exceptionnelle ne peut être invoquée par la compagnie aérienne, et passé le délai de prévenance de 14 jours, l’indemnisation de 150 à 600 euros est due au passager pour toute modification entraînant un retard à l’arrivée de plus de 3 heures.

Le règlement est ainsi venu proposer un régime particulièrement simple et généreux pour le consommateur, alors que l’on sait à quel point le secteur aérien est largement dépendant de paramètres extérieurs s’agissant de sa ponctualité. La pluralité des acteurs mobilisés autour d’un vol (sociétés aéroportuaires, contrôleurs aériens, aviation civile, etc.) et la complexité de l’ingénierie aéronautique sont autant de facteurs susceptibles de retarder un vol, voire de l’annuler. Ce régime est venu alimenter pendant une dizaine d’années tout un ensemble de sociétés juridiques proposant aux voyageurs le recouvrement de cette indemnité auprès de la compagnie aérienne moyennant une généreuse part de succès de vingt à vingt-cinq pourcents du montant de l’indemnité.

Le fragile équilibre juridique du règlement

Tout l’équilibre de cette réglementation tient cependant au douzième et au quatorzième considérants de son préambule. Ainsi, la responsabilité du transporteur aérien se voit limitée, voire exonérée [4], dès lors que celui-ci peut invoquer des « circonstances extraordinaires qui n’auraient pas pu être évitées même si toutes les mesures raisonnables avaient été prises ».

La compagnie aérienne capable de prouver que le vol devait être annulé en raison de conditions météorologiques défavorables ou en raison d’une grève des contrôleurs aériens (bulletin météorologique ou préavis de grève à l’appui) se retrouvait légitimement exonérée de sa responsabilité et de l’indemnisation des passagers, laquelle conduit quasi-systématiquement à un vol déficitaire pour la compagnie aérienne.

Le déséquilibre nouveau lié à la crise sanitaire

La crise liée à la Covid-19 est cependant venue rendre l’analyse et l’application de ce règlement excessivement complexe. S’il ne fait aucun doute que la pandémie puisse être analysée comme un événement extraordinaire en mars-avril 2020 [5] de nature à exonérer la responsabilité des transporteurs, tel n’est pas si certain pour ce qui est de l’été 2020 ou encore des vols à venir.

Se pose alors la question de l’indemnisation des passagers pour des vols annulés moins de 14 jours avant la date de départ prévisionnelle en raison de la Covid-19 (du fait, par exemple, de la modification subite des conditions d’entrée et de séjours rendant la destination désuète) dans un contexte où les compagnies aériennes auraient certes tout à fait pu prévoir ces modifications du fait de la continuité de la pandémie, mais où le choix des conditions d’entrée reste évidemment extérieur [6] et où la trésorerie fragilisée des transporteurs [7] ne permet pas un paiement massif des indemnités liées au règlement 261/04.

Dès lors, dans un objectif de protection des compagnies aériennes, certains États-membres ont fait le choix très discutable d’écarter momentanément l’application du règlement 261/04. Ainsi, la Grèce, depuis le 13 avril 2020 et la loi 4722/15.09.2020, écarte purement et simplement certaines dispositions du règlement 261/04 et notamment l’article 8§1 relatif au remboursement du billet en numéraire dans un délai de 7 jours à compter de son annulation. Pour préserver les liquidités de quatre de ses transporteurs nationaux, le gouvernement grec avait ainsi fait le choix de permettre à ses compagnies d’imposer à leurs passagers des « vouchers », à savoir des bons d’achat de la valeur des billets, sous réserve d’une validité d’au moins de 12 mois à compter de leur émission.

Conclusion : le besoin urgent d’une refonte

Cet écart volontaire de certains États par rapport au droit européen pour préserver les liquidités de leurs transporteurs est ainsi venu ajouter de l’insécurité juridique – en plus de nuire de manière très notable à l’harmonisation des normes et au succès que ce règlement représentait jusqu’alors – à un contexte lui-même particulièrement instable. La persévérance probable du contexte de crise sanitaire appelle dès lors, plus qu’à un blâme des différentes législations contraires au règlement 261/04 dont le but reste la préservation des transporteurs aériens et, par extension, du fort bassin d’emploi que peut représenter l’aéronautique, à une refonte urgente du règlement, lequel doit proposer une meilleure flexibilité et une redéfinition de la notion complexe de « circonstances exceptionnelles », en tenant mieux compte des intérêts valables de la préservation des liquidités et des emplois des transporteurs aériens, part vitale de l’économie.

[1] Article 7-c) du règlement 261/04 sur le droit à indemnisation d’un passager souffrant d’un retard de plus de quatre heures sur un vol extra-communautaire de plus de 3 500 kilomètres.
[2] Convention for the Unification of Certain Rules Relating to International Carriage by Air, Signed at Warsaw on 12 October 1929
[3] Convention pour l’unification de certaines règles relatives au transport aérien international adoptée à Montréal le 28 mai 1999.
[4] S’agissant des annulations, voir notamment article 5 paragraphe 3 pour l’exonération de la responsabilité compte tenu des circonstances exceptionnelles.
[5] L’analyse de la force majeure en droit civil a ainsi fort souvent été retenue pour les inexécutions contractuelles dans cette période.
[6] Au sens de la force majeure
[7] Ayant souvent eu recours à des recapitalisations étatiques, comme pour le groupe Air France, Lufthansa ou Aegean (respectivement par la France, l’Allemagne et la Grèce).

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